Christoph Konrath: Das Regierungsprogramm und die Bundesverfassung

Hindernisse und Umwege

Im Wahlkampf 2017 und während der Regierungsverhandlungen wurde immer wieder die Befürchtung geäußert, dass eine ÖVP-FPÖ-Koalition einen vollständigen Umbau der Staatsorganisation durchführen werde. Am Beispiel Ungarns oder Polens wurde auf die Gefahren von maßgeblichen Verfassungsänderungen hingewiesen. Solche Änderungen haben in den letzten Jahren tatsächlich in Ungarn stattgefunden. In Polen werden sie vorbereitet, aber es ist unklar, ob es derzeit die erforderlichen Mehrheiten dafür geben würde.

Im Programm der neuen Bundesregierung werden viele Maßnahmen angeführt, aber die Vorschläge für Änderungen der Bundesverfassung (und nur mit solchen könnte eine grundlegende Veränderung der Staatsorganisation vorgenommen werden) beschränken sich auf einige eher unzusammenhängende und nicht näher ausgeführte Punkte unter der Überschrift „Moderner Verfassungsstaat“ (S. 21). Diese reichen von der Schuldenbremse in der Verfassung, über die Evaluierung der parlamentarischen Abläufe, über das Recht auf Bargeld, ein Staatsziel Wirtschaftswachstum bis zur Verankerung der Menschenwürde in der Verfassung. Das sind alles Themen, die auf Vorschläge der nunmehrigen Koalitionspartner aus den letzten Jahren zurückgehen. Zu manchem finden sich da nähere Ausführungen, aber insgesamt bleibt es sehr offen.

Weitere Maßnahmen, die Änderung der Bundesverfassung voraussetzen, betreffen die Verbesserung und Neuordnung der Kompetenzverteilung (also der Zuständigkeiten zur Gesetzgebung in bestimmten Fragen) zwischen Bund und Ländern. Auch das ist nicht weiter neu und findet sich praktisch (freilich mit unterschiedlichen Schwerpunkten) in allen Regierungsprogrammen seit den 1990er-Jahren.

Was aber auffällt ist, wie über die Bundesverfassung selbst im Regierungsprogramm gesprochen wird.

Im Vorwort wird das „Fundament“ genannt, auf dem die neue Regierung tätig werden will: „[Es] setzt sich zusammen aus der österreichischen Verfassung, der immerwährenden Neutralität, den Grundprinzipien der Europäischen Union, aber auch den Grund- und Menschenrechten, den bürgerlichen Freiheiten sowie den Rechten von Minderheiten.“

Diese Aussage klingt selbstverständlich. Auffallend ist, dass hier und an vielen anderen Stellen des Regierungsprogramms allgemein von der österreichischen „Verfassung“ die Rede ist. Damit ist wohl die Bundesverfassung gemeint, aber nur einmal im gesamten Regierungsprogramm und zwar im Kapitel über Kultur wird sie ausdrücklich so bezeichnet. Das mag pedantisch klingen, aber es kann auch ein Hinweis darauf sein, wie unbestimmt die Vorstellungen von Politikerinnen, Politikern und ihren Stäben im Hinblick auf Verfassung und Verfassungsrecht in Österreich sind. Das zeigt sich auch darin, dass neben der „Verfassung“ die Neutralität, Grundprinzipien der EU, Grund- und Menschenrechte, bürgerliche Freiheiten und Rechte der Minderheiten genannt werden. Das sind jedoch alles Regelungen, die zum Kernbestand von Verfassungsrecht im Allgemeinen und in Österreich ganz besonders zählen.

Mehr über die „Verfassung“ kommt erst im Kapitel über Integration. Dort heißt es: „Von jenen Personen, die rechtmäßig und dauerhaft in unserem Land leben, wird eingefordert, dass sie sich aktiv um ihre Integration in die Gesellschaft und ihr Fortkommen bemühen sowie unsere verfassungsmäßig verankerten Werte hochhalten. Nur auf dem Fundament dieser gemeinsamen Wertebasis kann ein friedliches Zusammenleben funktionieren. Erst das Leben dieser Werte ermöglicht eine erfolgreiche Integration in Österreich.“ (S. 37)

Interessant ist, dass „Verfassung“ hier nur im Zusammenhang mit „Werten“ erwähnt wird, die von jenen eingefordert werden, die „rechtmäßig“ hier leben. Das ist bemerkenswert, denn die österreichische Bundesverfassung zeichnet sich seit jeher durch ihre Rechtsförmlichkeit aus. Werte waren bisher ihre Sache nicht.

Die konflikthafte Ausgangssituation der Republik führte zu einer Einigung auf eine oft als „Spielregelverfassung“ bezeichnete Handlungsgrundlage. Es ging darum, klare und transparente Regelungen für die Handlungs- und Gestaltungsmacht der einzelnen Staatsorgane und deren Kontrolle zu schaffen. Der Spielraum für die Auslegung der einzelnen Bestimmungen sollte möglichst klar abgrenzbar sein.

Mit ihrem Bekenntnis zu „verfassungsmäßigen Werten“ gerade an dieser Stelle reiht sich die Bundesregierung in eine Entwicklung ein, die wir seit einigen Jahren beobachten können. An die Stelle der als problematisch wahrgenommenen Debatten über eine „Leitkultur“ ist die Forderung eines Bekenntnisses zur jeweiligen Verfassung getreten. Dahinter steht zunächst die Erinnerung daran, dass der säkulare und freiheitliche Staat seinen Bürgerinnen und Bürgern keine Überzeugungen oder gar Werte vorschreiben könne. Vielmehr bilde seine Verfassung die Grundlage für das Zusammenleben in einer vielfältigen Gesellschaft. Sie garantiere die Rechte jeder und jedes Einzelnen und lege den Rahmen fest, in dem diese und der Staat handeln sollen. Das ist ein universalistischer Ansatz, der in jedem Staat konkretisiert werden muss. Das ist dann aber weniger eine Aufgabe der Verfassung selbst als ihrer Vermittlung.

Allerdings lässt sich dieser universalistische Ansatz auch umdrehen. Nämlich dann, wenn davon ausgegangen wird, dass Verfassungsrecht, Demokratie und Menschenrechte nur im Westen oder in einem bestimmten Staat unter bestimmten Bedingungen entstanden sind, und daraus geschlossen wird, dass es einer bestimmten kulturellen Grundierung braucht, um sie überhaupt verstehen und gebrauchen zu können. Dann spricht man zwar von „verfassungsmäßigen Werten“ meint aber „Leitkultur“.

Das Regierungsprogramm lässt eine nähere Erläuterung offen. Die Tendenz scheint mir aber – nicht zuletzt aufgrund des konkreten Kontexts der Erwähnung – klar erkennbar.

Allerdings stellt sich dann die Frage, welche Werte nun in Österreich „verfassungsmäßig“ seien. Im sogenannten Bundes-Verfassungsgesetz, dem Hauptdokument der Bundesverfassung, kommen „Werte“ genau einmal vor. In Artikel 14 Absatz 5a werden sie im Rahmen der Aufgaben der Schulen genannt.

Weder im Text noch in der Diskussion über die Bundesverfassung haben Werte bislang eine große Rolle gespielt. Das hängt mit der bereits erwähnten Entstehungsgeschichte, der lange dominierenden betont nüchternen Zugangsweise der Rechtswissenschaft in Österreich aber vor allem mit dem instrumentellen Verständnis von Verfassungsrecht in der Politik gerade auch der 2. Republik zusammen. Die Verfassung war und ist demnach ein Gesetz, für das man größere Mehrheiten braucht, mehr nicht. Verfassungsrecht war selten etwas Bedeutsames oder Hervorgehobenes, mit dem man (wie in anderen Staaten) sorgsam umging. Kein anderer Staat der Welt regelt soviel Behördenorganisation wie Österreich in seiner Verfassung. Verfassungsbewusstsein wurde in Österreich kaum je gefördert, und während andere Staaten ihre „Verfassungsurkunde“ prominent ausstellen liegt unsere im Keller des Staatsarchivs. Und diese Einstellung zeigt sich an den meisten anderen Stellen des Regierungsprogramms. Verfassungsänderungen dienen dort dem Effizienzgewinn.

Dieser Befund sollte aber nicht zu vorschnellen Urteilen verleiten. Wertediskussionen in der Politik sind, wie hier schon angeklungen ist, aus vielen Gründen problematisch. Aber die Frage, was die Grundlagen unserer Bundesverfassung sind, was mit ihr angestrebt wurde und welche Bedeutung sie für unser Zusammenleben in Verschiedenheit hat, die muss gestellt werden. Heute wohl mehr denn je.

Was die österreichische Bundesverfassung (trotz allem) auszeichnet, ist die Klarheit und Nüchternheit in ihren Grundlagen, die, wie es Hans Kelsen in seinen demokratietheoretischen Schriften dargelegt hat, auf Gleichheit, Freiheit, Verständigungsbereitschaft und Kompromiss abzielen. Was die Bundesverfassung auszeichnet ist ihre Offenheit und Anschlussfähigkeit. Das zeigt sich vor allem im Bereich der Menschenrechte und ihrem Fokus auf Gleichberechtigung, der unbedingten Sicherung der Würde jedes Menschen und der politischen Freiheit. Nicht ohne Grund hat Gerald Stourzh am österreichischen Beispiel das Konzept der Grundrechtsdemokratie entwickelt und auf ihre Fragilität hingewiesen. Gerade davon ist im Regierungsprogramm aber nicht die Rede.

Es ist schwierig, einzelne Vorschläge im Regierungsprogramm aus verfassungsrechtlicher Sicht zu beurteilen. Sie sind oft sehr weit und unbestimmt, und selbst wenn sie detaillierter gefasst sind, bleibt sehr viel offen. Das haben schon zahlreiche Diskussionen und Einschätzungen gezeigt.

An dem, wie aber schon jetzt vor allem über die Rechte von Asylsuchenden, Behördenorganisation oder „Verfahrensbeschleunigung“ diskutiert wird, kann man abschätzen, was kommen kann. Es geht gar nicht so sehr darum, die Bundesverfassung zu ändern (dafür braucht es eine Zweidrittelmehrheit, die nicht so leicht zu bekommen sein wird). Es geht vielmehr darum, wie mit dem, was eigentlich aus der Verfassung folgen sollte, umgegangen wird, wie es in Frage gestellt wird, und wie ausprobiert wird, ob man in der Öffentlichkeit durchkommt und wie lange es dauert, bis es eine Angelegenheit vor den Verfassungsgerichtshof schafft. Den Vorwurf des Verfassungsbruchs kann man kontern, nicht zuletzt mit Kalauern wie „drei Juristen, fünf Meinungen“. Gerade weil es so wenig Bewusstsein für die Verfassung und Wissen über sie gibt, mache ich mir Sorgen, dass die notwendigen – ich sag es jetzt mit einem großen Wort – „geistigen“ Grundlagen der Bundesverfassung untergraben werden. Mit diesen Grundlagen meine ich nicht die  Sicherung  von Werten, sondern die Verankerung von durchsetzbaren Rechten, die Beziehungen zwischen Menschen regeln und jeden Menschen als Rechtssubjekt anerkennen. Mit den Grundlagen meine ich nicht den Schutz der Ordnung, sondern die Sicherung von Verfahren, die Transparenz und vor allem Zeit für Verständigung und Kompromissfindung garantieren.

Das kann abschließend an drei Beispielen konkret werden:

Auf S. 21 wird ohne nähere Erläuterung die „Verankerung der Menschenwürde […] in der Verfassung“ vorgeschlagen. Diese Forderung geht auf den Österreich-Konvent zurück, wo sie aus verschiedenen Gründen – auch von konservativer Seite – zurückgewiesen wurde. Zum einen sind die Menschenrechte Ausgestaltung der Würde, zum anderen ist ein solcher Artikel anfällig für politische Instrumentalisierung. Unabhängig davon stellt sich aber die Frage, was es bedeutet, einerseits die Würde des Menschen zu betonen, aber dann durchgängig Menschen primär nach Herkunft und Leistung zu beurteilen.

Die Freiheitsrechte werden an mehrere Stellen betont. Zugleich wird aber jenes Grundrecht, das historisch und programmatisch die Grundlage für gesellschaftlichen, religiösen und politischen Pluralismus in Europa darstellt, die Religions- und Gewissensfreiheit in Frage gestellt. Das geschieht im Zusammenhang mit dem Islam in Österreich, dem etwa mit dem Ausbau des sogenannten Kultusamts zu einer Religionsbehörde mit umfangreichen Kontrollbefugnissen begegnet werden soll (S. 38).

Nach dem Regierungsprogramm, den ersten Entscheidungen über den Jahreswechsel und die Regierungsklausur soll die Regierungstätigkeit vor allem durch eines geprägt sein: Schnelligkeit. Jetzt kann man darüber streiten, ob das in Österreich gehen wird. Entscheidend ist aber, was hier vermittelt wird: Diskussionen, Abstimmungen, Verfahren (vor Gericht oder in Parlamenten) halten auf. Das ist auch sicher in vielen Fällen zutreffend, und viele von uns wünschen sich, dass wichtige Themen nicht aufgehalten, sondern in Angriff genommen werden. Aber wenn alles „schnell und effizient“ gehen muss, dann wird das, was eine demokratische Verfassung als Sicherungen und Begrenzungen eingebaut hat, nur mehr als lästig und unnötig wahrgenommen.

Christoph Konrath
Jurist und Politikwissenschaftler, Mitglied im Vorstand der Österreichischen Gesellschaft für Politikwissenschaft und engagiert für die politische Bildungsinitiative www.unsereverfassung.at

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